欧阳卫民:科学规划 促进广州新型城市化发展

2013-06-03


科学规划建设轨道交通 促进广州新型城市化发展

广州市人民政府副市长 欧阳卫民

根据议程安排,下面我谨代表广州市人民政府,就广州市城市轨道交通建设与城市发展情况及心得体会与大家交流,希望能相互启发,共同为推进我国城市轨道交通事业可持续发展出谋划策。我发言的内容包括:广州市城市轨道交通发展现状、广州新型城市化对轨道交通的新要求,以及有关体会和建议。

一、广州市城市轨道交通发展现状

广州市城市轨道交通建设始于上世纪90年代初,在国家发展改革委的关心和指导下,在兄弟城市和业内专家的帮助和支持下,广州城市轨道交通实现了从无到有、从单线到网络化建设运营的巨大跨越,特别是抓住了2010年举办亚运的契机,广州进一步加大城市轨道交通的建设力度。现已建成开通8条、236公里线路,日均客流达550万人次,累计行车9.9亿车公里安全运送乘客80亿人次同时还有6条、93.8公里线路在建。2012年7月国家发展改革委批复的《广州市2012-2018年城市轨道交通近期建设规划》涉及的7条、229公里线路也正筹备建设中。计划截至2016年底广州城市城市轨道交通建成线路将超过500公里,实现广州十区二市全覆盖,线网日均客运量达到800多万人次。形成功能完善、枢纽布局合理的网络化城市轨道交通格局。

城市轨道交通线网的发展,对强化广州城市功能,推动经济社会发展起到了巨大的推动作用:

一是以轨道交通为骨架的综合交通体系初步形成,进一步巩固和提升广州国家中心城市地位。经过近二十年城市轨道交通建设,广州初步形成以城市快速轨道交通为骨干、常规公交为主体、中小巴士、水上巴士和出租车为补充,相互配合、共同发展的多层次、多功能、多类型的城市综合交通运输体系逐步完善的轨道交通线网,突出陆、海、空交通枢纽的衔接,构建起现代化的交通设施和快速便捷的区域联通道,促进了周边地区融合和协调发展增强广州辐射带动能力和综合竞争。初具规模的城市轨道交通线网对打造珠三角1小时交通圈,促进珠三角一体化发展,提升广州作为国家中心城市和综合性门户城市功能具有十分重要的作用。

二是交通出行结构进一步优化,城市出行效率显著提升。广州轨道交通建设在注重资源配置、空间布局科学性的同时,更加重视市民对人居环境、创业环境、交通便捷性等方面的需求。通过不断调整优化方案,扩大轨道交通线网覆盖面,有效地串联起各交通枢纽、就业场所、商贸购物、餐饮、教育培训、医疗保健、娱乐休闲等交通集散点,增强市民公交出行的可达性。轨道交通线路的相继开通,缓解了我市因人口、车辆、产业迅速增长而不断加大的交通压力,也为地面公交线路实现跨度(跨区)运行区域运行转变提供了条件有效缓解了城市交通拥堵问题。目前,我市轨道交通线网密度达每公里2.3万人次,承担全市35%以上的客流运送任务,已成为市民出行的重要交通运输工具。

三是实现绿色低碳出行,改善城市人居环境。促进低碳交通发展,是缓解资源环境压力、提高发展质量和效益的新方向。轨道交通具有低能耗、低噪音、无废气、无污染等地面交通无法比拟的优势,其综合能耗仅约为普通汽车的5%,是符合现代社会要求的大运量绿色环保交通工具。与地面交通相比,轨道交通37万人每日可减少各类空气污染物11。自我市一号线开通运营以来,广州轨道交通共运送乘客80亿人次,减少各类空气污染物排放量约24万吨,有效改善了城市生态和人居环境,为我市生态城市建设做出了积极贡献。

四是优化城市空间布局,突破发展瓶颈。广州轨道交通衔接了新白云机场、广州南站、铁路、城际轨道交通等重要交通枢纽,实现了与重大基础设施、产业集聚区和发展平台的配套,有效拉开了城市布局,拓展了城市空间,使中心城区人口总数多于50万的周边组团、卫星城的时空距离基本控制在30分钟以内,并通过与城际轨道交通的衔接,使广州与佛山的交通时间控制在1小时内。线网的不断延伸,增强了城市的综合承载能力和服务功能,促进经济和人口空间分布结构的优化调整,优化了土地资源的合理利用,小了城乡发展差距,为广州实现南拓、北优、东进、西联、中调的城市发展战略,完善多中心、组团式的城市空间发展格局奠定了坚实的基础。

二、新型城市化发展对广州城市轨道发展的新要求

改革开放30多年来,广州经济社会发展取得了巨大成就,人民群众生活显著改善,城市竞争力和影响力不断增强,但长期积累的深层次矛盾和体制性障碍逐渐显现,以往那种靠拼土地、拼汗水、拼资源和“摊大饼”城市发展模式难以为继。城市可持续发展面临新挑战。为此,新一届广州市委、市政府,站在新的历史起点,提出了新型城市化发展战略,即:紧紧围绕满足人的需求、提升人的素质、促进人的全面发展,牢固树立低碳、智慧、幸福的城市发展新理念,强化人才、知识、创新的发展新动力,把握战略性基础设施、战略性主导产业、战略性发展平台“三个突破”新抓手,优化“一个都会区、两个新城区、三个副中心”的城市空间新布局,打造花城绿城水城的生态城市新品牌,提升社会服务管理,创造绿色健康、文明和谐的幸福新生活,把广州建设成为低碳经济、智慧城市、幸福生活的美好家园。

概括广州市新型城市化发展之路,其重点包括:促进人的全面发展、增强城市发展动力、建设生态城市、优化城市空间布局、推进城乡一体化发展等一系列战略任务,对广州轨道交通的发展提出了新要求:

一是要适应新的城市空间发展战略。我市新一轮轨道交通发展要适应“一个都会区、两个新城区、三个副中心”的城市空间布局新要求,要适应城市多中心、组团式发展的空间布局、城乡一体化发展对出行时空圈的要求。要进一步引导和带动城市空间和形态的拓展,支撑“南沙滨海新城”、“东部山水新城”和“增城、从化、花都”三大城市副中心的形成,形成“中心城区—外围城区—重点镇—一般镇—村庄”的组团式链状城乡一体化的空间体系。

为此,我市对原来确定的19条线路、817公里的2020年轨道交通线网规划进行优化升级。一方面从“棋盘网”向“环”+“十”字+“X放射网”调整。通过规划实施环线和东西骨干线,加强与城际、国铁、机场、港口和陆域枢纽的衔接;另一方面通过规划建设连接中心城区和城市外围的长大线路,实现对两个新城和三大副中心的快速衔接和全面覆盖,支撑广州城市功能布局规划对城市空间布局和各组团间时空距离的要求。

二是要有效推进战略性发展平台建设。为加快实施新型城市化发展,我市确立了“2+3+9””共14个发展平台,作为打造新型城市化发展、加快发展促转型的新引擎和主抓手(“2”:即东部山水新城和南沙滨海新城,“3”即花都、增城、从化三个副中心;“9”:即广州金融城、海珠生态城、天河智慧城、广州国际健康产业城、空港经济区、广州南站商务区、广州国际创新城、花地生态城、黄埔临港商务区)。为充分发挥地铁线网对发展平台的支撑作用,在新一轮线网建设规划中,我市既规划了加强中心城区与2个新城和3个副中心的21号线、14号线、9号线、4号线南延段等新线,又充分考虑通过11号线环线、13号线、8号线北延段等线路加密中心城区城市轨道交通线网,实现对全市重要发展平台的全覆盖。

三是要强化对珠三角周边区域辐射带动功能。按照国家关于综合交通枢纽规划建设的总体要求,在新一轮轨道交通建设规划中,我们还重点加强与国铁、珠三角城际轨道,以及周边城市地铁线网的衔接换乘,以国铁、城际、地铁三网无缝衔接为目标,努力打造以广州城市轨道交通网为核心、辐射珠三角的一体化多层次轨道交通体系,增强广州对周边区域的辐射带动能力,全面提升广州的综合竞争力。

通过上述优化调整,预计到2016年底,广州市将形成基本覆盖中心城区的高密度城市轨道网络,实现环城高速以内轨道交通站点600米半径覆盖率达80%左右,外围各副中心和新城均有快速轨道交通与中心城区连接。环城高速以内到中心城区实现30分钟内的通达目标,城市外围与中心城区实现60分钟内通达目标。,加上珠三角城际网、国家铁路网,将形成辐射华南、串接珠三角城市群,覆盖广州全市域的高效、开放、兼容、层次合理、衔接完善的多层次轨道交通网络体系。

三、广州发展城市轨道交通的体会

(一)加强线网规划前期研究,提高规划的科学性从实施经验来看,做好线网规划前期研究,对未来的建设、运营和管理具有非常重要的作用。因此,我市在线网规划前期研究阶段,高度重视在“三规合一”(经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划)的基础上,研究规划的合理性和可行性,实现城市轨道交通规划与“三规”的有机衔接,不仅确保轨道交通规划与城市总体经济和社会发展战略相衔接,而且强化了发挥轨道交通对各专项规划的实施和城市发展的促进作用,最大程度发挥轨道交通的效能。

(二)强化线网资源共享规划研究,提高线网的系统性和协调性。我市在轨道交通线网规划和近期建设规划编制完成并相对稳定的基础上,具体线路工程可行性研究开展之前,增加了线网资源共享规划的环节,从整体线网上进行系统研究,对线网的资源共享、信息互通、高效节能等问题统筹考虑,不仅保证了线网系统功能的统一匹配,从规划上实现了线网的资源共享,避免了系统的重复设置、改造与返工,节约了建设投入与运营成本。

(三)提前做好土地利用规划研究,促进轨道交通良性发展。充分考虑轨道交通与土地利用的相互影响,处理好满足客流需求与引导城市发展的关系,提前做好沿线土地开发的规划控制。在疏解客流的同时,通过沿线土地利用和物业开发带动城市发展,并使土地增值收益较好地回馈到地铁建设中。为此,我市还专门出台了《广州市推进轨道交通沿线土地和物业开发工作方案》,明确实行地铁+物业开发模式,对轨道交通沿线土地进行统一规划、统筹储备。

(四)做好资金筹集和使用监管,加强工程造价控制。城市轨道交通属于政府投资的重大基础设施项目,投资规模巨大,资金筹措和投资控制任务都很重。为做好资金筹集和使用监管工作,在上世纪90年代初我市就专门设立了负责组织地铁建设资金筹集和资金运作情况监督的机构(广州市地铁工程资金协调办公室),在筹集建设资金的前提下,严格控制工程造价,提高投资效益。在不断加大财政投入力度、实行市、区共建的同时,积极争取金融机构的支持,综合利用贷款、中票、短融、融资租赁等融资工具,努力降低资金使用成本。此外,我市还对地铁建设资金实行第三方监督,实行全过程监管。通过各方面努力,我市已建成运营线路的平均造价约4.2亿元/公里,在国内处于较低水平。

(五)做好交通街接,扩大轨道交通的服务覆盖范围。城市轨道交通线网必须与城市其他公共交通方式实现良好的衔接,才能发挥其城市公共交通骨干的作用,真正体现其效率和价值。为做好各层级交通的衔接,我市一是做好地铁线路间的便利换乘,尽量减少换乘次数;二是做好与常规交通的衔接,尽可能降低换乘距离和换乘时间;三是协调处理好地铁与机场、港口和国铁、城际线的关系,构建涵盖多种方式一体的综合交通体系。此外,为方便换乘,我市地铁站附近增设公交港湾停靠站和自行车租赁点,进一步减少最后一公里的步行距离。

四、几点建议

(一)合理控制城市轨道交通工程造价。目前,在城市化加速发展的背景下,国内城市轨道交通建设速度加快。但城市轨道交通造价越来越高,建设标准越来越高。新建轨道交通线路地下线估算普遍超过6-7亿元/公里,且有进一步上涨的趋势,增加了政府投资负担,影响轨道交通健康发展。建议参考国外轨道交通发展经验,在国家层面制定地铁建设规范和标准的指导性文件,在保证工程安全、运营安全的前提下,按照方便舒适、满足使用的原则,降低过剩功能和过高标准,控制投资造价,以最少的资金投入建设更多的线路,最大程度满足居民出行需要。

(二)出台扶持政策促进城市轨道交通可持续经营。轨道交通一般定位为准公益性行业,因公众对地铁票价较为敏感,一直采取优惠票价,致使经营难以实现收支平衡,需政府长期扶持和补贴。随着网络化运营规模不断扩大,轨道交通企业承担了大量的运营维护、设备更新改造任务以及社会公益性任务,其成本支出显著增加。建议国家层面出台扶持政策,在税收减免、电费优惠等方面对地铁运营企业予以一定扶持,促进其可持续发展。

(三)加大对轨道交通沿线土地开发的政策扶持。目前,国内城市轨道交通建设正逐步从“客流追随型”向“规划引导与客流追随并重”转变,并努力通过沿线土地资源开发弥补建设和运营成本。但在实际运作中,由于缺乏明确的政策引导和设计规范,以及受自身实力、资金和土地政策限制,轨道交通与沿线土地开发难以同步,沿线土地资源开发目标难以实现。建议:一是通过制定相关法规政策,赋予轨道交通建设、经营主体在轨道交通站点周边及上盖开发一定的优先权,争取做到城市轨道交通建设及物业开发四同步(即同步规划、同步设计、同步建设、同步经营),最大限度降低成本、提高效益,缓解城市轨道交通建设和运营补亏的资金压力。二是为利于节约、集约用地并充分发挥轨道交通运输能力,出台鼓励站点周边进行适度高密度开发的相关政策。谢谢大家。